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Vicini alla scuola

26 Ottobre 2020

"Contrattazione collettiva, condizioni di lavoro e profili professionali nello zero/sei: un problema da dipanare" di Massimo Mari

Il sistema e le sue criticità
Lo stato di attuazione della legge 107/2015 e il decreto applicativo n. 65/2017 Istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni e la sua fase di prima attuazione con l’adozione del Piano Nazionale Infanzia presentano ancora oggi elementi di debolezza e di criticità che rischiano di compromettere un’evoluzione positiva del sistema stesso complessivamente inteso. È ancora presente un’attenzione frammentaria alla implementazione dei servizi 0/3; una mancata predisposizione di linee pedagogiche per i servizi educativi e un documento di raccordo tra queste e le Indicazioni Nazionali per il Curricolo adottate nella scuola confermate nella sua complessità. Se poi aggiungiamo l’assenza di percorsi formativi strutturati con progettualità comune tra gli operatori dello zero-tre e gli insegnanti della scuola dell’infanzia e la mancanza di un approccio unificante delle varie tipologie contrattuali a tutela delle professionalità impegnate nei diversi segmenti, appare evidente il fondato rischio di una implementazione della logica dell’assistenzialismo. Garantire il percorso di educazione fuori da tale logica vuol dire rimuovere le non poche contraddizioni presenti nel sistema cosi come declinato dal D.Lgs 65/2017 e guardare in maniera globale al mondo dell’infanzia, a cominciare dalla definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP).

Pubblico e privato nello zero/sei il dato quantitativo
Come sopra accennato il sistema educativo e di istruzione dedicato all’infanzia (zero-sei) è un sistema integrato che vede la presenza contemporanea di più soggetti educativi pubblici e privati erogatori di servizi con peculiarità, finalità e incidenze quantitativamente e qualitativamente diverse. Le ultime rilevazioni effettuate dall’ISTAT ci consegnano un quadro complessivo di riferimento ben preciso sulla effettiva composizione del sistema. La scuola dell’infanzia complessivamente intesa copre il 95% del fabbisogno educativo e di istruzione delle bambine e dei bambini dai tre ai sei anni così suddiviso: il 61,9% è coperto dall’intervento diretto dello Stato, mentre la scuola dell’infanzia non statale paritaria si attesta al 38,1%; di questo il 9,1% è coperto dall’intervento diretto degli EE.LL. e il restante 29,% dalla presenza di soggetti privati laici e religiosi. Per quanto riguarda invece il segmento relativo alla zero tre complessivamente inteso l’offerta si attesta a livello nazionale sul 24,7% dei potenziali aventi diritto così suddivisi: nidi e micronidi pari all’80% (L. 1044/71), nidi aziendali 2%, sezioni primavera pari al 10% organizzate solitamente all’interno delle scuole dell’infanzia cui possono accedere i bambini dai 24 ai 36 mesi, servizi integrativi (L.285/97) per la prima infanzia pari all’8% con una marcata differenza tra nord e sud del Paese. L’intervento pubblico diretto copre circa il 55%, il resto è affidato al privato nelle sue varie articolazioni. Come si può notare siamo ancora lontani dall’obiettivo del 33% posto dall’ UE.

I contratti di lavoro
La presenza di una pluralità di soggetti erogatori non sempre implica automaticamente una erogazione del servizio uniforme e qualitativamente omogenea soprattutto se la normativa di riferimento non impone il rispetto e l’obbligo di ben determinate e più cogenti condizioni. Del resto sotto questo aspetto il D.Lgs 65/2017 risulta assai carente e non fa compiere passi in avanti positivi alle normative preesistenti. Con la legge di parità (l.62/2000)* il legislatore ha dettato le condizioni essenziali per ottenere e mantenere lo status giuridico di scuola paritaria sia degli EE.LL. che delle istituzioni gestite da soggetti privati, incardinata nel sistema nazionale di istruzione. La stessa legge sulla parità scolastica definisce inoltre le condizioni che gli enti gestori non statali debbono avere per essere considerati scuole paritarie a tutti gli effetti. Tra queste ha particolare rilievo la norma che impone l’applicazione al personale dei CCNL di settore educativo/istruzione ovvero di categoria che sono rispettivamente nella scuola dell’infanzia ( tre/sei) il CCNL della scuola Statale, il CCNL della scuola comunale e i CCNL delle scuole paritarie aderenti ad AGIDAE, FISM e ANINSEI sottoscritti dalle OO.SS. comparativamente più rappresentative. Fermo restando gli obblighi previsti dalla L. 62/2000 i CCNL sopra richiamati disciplinano in maniera diversa gli altri aspetti della prestazione lavorativa sia normativa che economica definendo il profilo professionale della docenza e della non docenza, l’orario di lavoro del personale, gli obblighi di servizio tra cui la formazione iniziale e in servizio della area della docenza. In particolare le differenze più macroscopiche sono da individuare nella retribuzione, nell’orario di lavoro, nelle ferie e nei permessi. Questi contratti non esauriscono il panorama complessivo della disciplina del rapporto di lavoro in quanto a essi si affiancano altre forme di contrattazione riconducibili a quattro tipologie:

 - a) contratti collettivi nazionali sottoscritti da associazioni sindacali e padronali diverse dalle cinque sopra richiamate
 - b) utilizzo di contratti nazionali non di categoria riferiti ad altri settori merceologici
 - c) contratti aziendali specifici sottoscritti da organizzazioni sindacali di luogo di lavoro con singoli datori di lavoro
 - d) utilizzo improprio del lavoro autonomo come nel caso delle sezioni primavera incardinate in alcune scuole statali.

Se nella scuola dell’infanzia paritaria la tendenza prevalente da parte dei soggetti gestori è quella di utilizzare i CCNL di settore pur con le contraddizioni sopra richiamate, nel segmento dello zero/tre la situazione è a dir poco più complessa. Le politiche di contenimento della spesa avviate dai governi di questi ultimi anni hanno determinato un progressivo “disimpegno” nella gestione diretta dei soggetti pubblici (Stato e comuni) dei servizi destinati all’infanzia nonostante una forte crescita della domanda.

Se sul versante della scuola dell’infanzia questo ha significato una frenata all’espansione dell’intervento statale e un lieve incremento della scuola dell’infanzia paritaria a gestione privata, su quello gestito direttamente dagli enti locali (asili nido, servizi all’infanzia e scuola dell’infanzia) il “disimpegno” nella gestione diretta è stato decisamente più accentuato. Questo ha determinato il ricorso più intenso alle “esternalizzazioni” dei servizi attraverso appalti e convenzioni facendo così comparire sulla scena ulteriori soggetti interessati alla gestione dei servizi.
Sinteticamente possiamo catalogare la gestione dei servizi alla prima infanzia in tre tipologie:

 - a) gestione diretta dei comuni
 - b) gestione indiretta in appalto o in convenzione a soggetti terzi (fondazioni, aziende speciali partecipate e a soggetti privati e al privato sociale), gestione diretta di soggetti privati laici e religiosi. In questo segmento quindi è ancor più marcata rispetto alla scuola dell’infanzia una sorta di anarchia contrattuale diffusa in quanto a differenza della legge di parità né la L.1044/71 né le rispettive leggi regionali fanno cenno a riferimenti contrattuali di categoria cosicché salvo il caso di una gestione diretta da parte del comune la disciplina del rapporto di lavoro del personale è affidata alla libera volontà e interpretazione del soggetto gestore.

Il D.Lgs 65 e i suoi limiti
Appare evidente che le condizioni del mercato dei servizi all’infanzia verso le quali le scelte politiche tendono a spingere scontano prospettive diverse tra gestori pubblici e gestori privati e tra gli stessi privati, dove però la “competizione” non si svolge in maniera perfetta in quanto poggia su di un presupposto fondamentale fortemente differenziato che è il costo del lavoro. Come l’esperienza dimostra, non ci si può limitare a regole esterne costituite dai requisiti di autorizzazione e di accreditamento perché tra i contratti applicabili non vi sono solo differenze retributive ma anche di orario di lavoro del personale in particolare educativo, dove in alcuni casi non viene distinta l’attività di docenza frontale da quella tipica della funzione e si applica loro un orario indifferenziato che deprime l’attività pedagogica e didattica. Questo a significare che sic rebus stantibus non possa essere garantita una qualità accettabile del servizio. Del resto lo stesso D.Lgs 65 ha decisamente trascurato, fino ad ora, la dimensione contrattuale, retributiva e normativa degli operatori - soprattutto dell’educatrici degli asili nido, ivi comprese quelle in forza nelle sezioni primavera gestite dalle scuole statali. Si tratta di una scelta politica ben precisa che al pari della assenza di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni rischia di far vanificare l’intero processo evolutivo dello zero/sei relegandolo di fatto a una mera dimensione mercatistica.

Considerazioni e proposte
A tre anni dalla sua entrata in vigore il D.Lgs 65/2017 mostra ancora alcuni suoi limiti il che a significare la necessità di correggere, rimuovere, integrare e modificare quegli aspetti portatori nel bene e nel male di momenti di criticità attraverso interventi di legislazione primaria nazionale, regionale e normativa di carattere secondario. In questo senso il sistema integrato di educazione e di istruzione necessita di regole più cogenti che definiscano con chiarezza l’orizzonte dei diritti e dei doveri dei soggetti, sia pubblici che privati, coinvolti a vario titolo. In questo senso occorre definire una norma-quadro nazionale che governi il segmento zero-tre sulla base di norme uniformi su tutto il territorio nazionale in analogia a quanto già avviene per la scuola dell’infanzia non statale con la legge sulla parità scolastica (L.62/2000), laddove il richiamo al rispetto dei CC.CC. NN.LL del settore (istruzione e educazione) rappresenta uno strumento di garanzia per diritti uguali su tutto il territorio nazionale. La loro esigibilità è da considerare come un LEP che, assicurando uguale trattamento economico e giuridico al personale, diventa strumento di funzionalità per l’intero sistema e consolida la coesione sociale. Come pure occorre definire i livelli essenziali delle prestazioni quali strumenti da ottenere per la garanzia dei diritti civili e sociali su tutto il territorio nazionale e normati dallo Stato, attraverso un processo di determinazione che veda il contributo e il coinvolgimento di tutti i soggetti che devono poi attuarli e renderli esigibili con una governance multilivello Stato, Regioni e EE.LL. In attesa, per contrastare il profilarsi di una visione custodistica e familistica del servizio va individuato il giusto equilibrio tra costo del lavoro e qualità del servizio. Va evitato il ricorso a gare d’appalto al massimo ribasso prevedendo la cd clausola sociale; va stabilita nei casi di autorizzazione e accreditamento la esplicita applicazione dei CCNL di categoria; l’obbligo della formazione e il diritto alla continuità pedagogica e didattica del personale al fine di contrastare la precarizzazione dei rapporti di lavoro.
In questo senso diventa urgente la stabilizzazione delle sezioni primavera per rilanciarne compiti e funzioni in particolare laddove queste sono presenti nelle istituzioni scolastiche statali. A tal fine appare ineludibile prevedere all’interno del CCNL Scuola la definizione del personale educativo impegnato nelle sezioni primavera dando loro inquadramento, livello e mansioni. Più in generale diventa indispensabile introdurre nei prossimi rinnovi dei contratti di settore/categoria in maniera uniforme il profilo professionale del personale educativo e non impegnato nel segmento zero/tre e più in generale nello zero/sei.

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